Trésorerie des communes : une santé financière menacée ?

Les communes n'ont en principe pas le droit d'ouvrir un compte bancaire, mais sont tenues de déposer leurs fonds auprès de l'État. Cette mesure vise à limiter les abus et situations dégradées. Elles disposent dans l'ensemble d'une trésorerie conséquente, qui a connu une augmentation de près de 40% en dix ans (après retraitement de l'inflation), malgré un recul sur les deux dernières années.

En effet, les communes ont perdu une partie de leur autonomie fiscale avec les récentes réformes (notamment la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales), mais cela leur a été globalement favorable jusqu'en 2022, avec des recettes de fonctionnement ayant augmenté plus vite que les charges. Toutefois, il existe des situations très disparates. Près de 4 300 communes ont atteint un seuil d'alerte (épargne brute inférieure à 7% des produits de fonctionnement) en 2024 (+1 000 en un an) (Cour des Comptes, 2025, Les finances publiques locales 2025, Fascicule 1).

Leur trajectoire reste donc inquiétante en matière de redressement des finances publiques : les objectifs qui leur ont été fixés par la loi de programmation des finances publiques 2023-2027 ne seront probablement pas atteints.

Qu'est-ce que la trésorerie des communes ?

Les collectivités territoriales sont tenues de déposer leurs fonds auprès de l'État. Cette obligation, réaffirmée en 2001, trouve son origine dans un décret de 1811. Ainsi, les municipalités ne sont pas autorisées à ouvrir un compte auprès d'un établissement bancaire, sauf exceptions (voir plus bas).

Le compte de dépôt ouvert auprès de l'État permet aux municipalités de payer l'ensemble de leurs dépenses. Son fonctionnement est conçu pour éviter des situations financières dégradées. Sur ce compte sont également versés les recettes telles que les impôts locaux, par exemple. En définitive, il a la même utilité générale qu'un compte bancaire pour une entreprise ou une association, sous réserve de contraintes spécifiques.

Les comptables publics seuls sont habilités à les faire fonctionner. Rattachés au ministère de l'économie et des finances, ils sont indépendants de la collectivité. Ce dispositif vise à réduire les éventuels abus, malversations etc. Le comptable public évite les paiements de dépenses en cas d'insuffisance de la trésorerie, car les collectivités territoriales n'ont pas le droit d'avoir une trésorerie négative. Dans les faits, cette règle les contraint à disposer d'une encaisse de précaution tenant compte de leur taille. Un équivalent de 30 à 90 jours de dépenses est généralement recommandé. Les collectivités peuvent souscrire des crédits de trésorerie proposés par des banques. Les emprunts, quant à eux, doivent être utilisés exclusivement pour financer les dépenses d'investissement. D'autres règles visent à éviter la dégradation de la situation des municipalités. Par exemple, à la différence de l'État, les collectivités territoriales ne sont pas autorisées à contracter des emprunts pour en rembourser d'autres.

Également, les règles de construction des budgets sont conçues pour les protéger, au moins théoriquement, contre des situations financières trop dégradées. En particulier, contrairement à l'État, un budget de fonctionnement déficitaire ne peut pas être voté : il doit être à l'équilibre.

Les dépôts des communes au Trésor ne sont pas rémunérés. Cette gratuité est vue comme étant la rémunération de deux prestations fournies par l'État. D'une part, en ce qui concerne les impôts et taxes, ce sont les services de l'État qui effectuent le calcul et le recouvrement pour le compte des municipalités. D'autre part, le recouvrement ne démarre pour l'essentiel qu'au mois de septembre. Pour que les collectivités soient en mesure de fonctionner toute l'année, dès le mois de janvier, l'État leur verse des avances mensuelles.

Quelques dérogations permettent d'effectuer des placements rémunérés.

Les fonds pouvant être placés doivent provenir exclusivement de certaines origines :

les libéralités, telles que des dons et legs ; les fonds provenant de la cession d'un élément de leur patrimoine, par exemple la vente d'un immeuble ; les emprunts dont l'emploi immédiat n'est pas possible ; des recettes exceptionnelles listées par décret, par exemple des indemnités perçues des assurances dans l'attente de leur réemploi. En outre, les textes limitent les possibilités à des placements considérés comme sans risque :

les comptes à terme ouverts auprès de l'État, rémunérés, conduisant à bloquer une somme pour une durée a priori courte (un à douze mois) ; les titres émis ou garantis par les États membres de l'UE ou par les autres États de l'Espace économique européen. Les durées sont généralement de moyen ou long terme, supérieures à un an ; les parts ou actions d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), constitués d'un panier de titres mentionnés ci-dessus. Dans la pratique, compte tenu de ces contraintes, en moyenne, moins de 5% des fonds détenus par les collectivités font l'objet de placements. Une trésorerie conséquente du bloc communal malgré un recul récent et des difficultés en hausse

Une trésorerie globalement élevée, supérieure à l'avant-Covid malgré un récent recul

Le bloc communal regroupe essentiellement les communes et les intercommunalités. Sur la dernière décennie, le montant inscrit sur leur compte au Trésor a beaucoup progressé. L'essentiel de la trésorerie est détenu par les communes et le recul enregistré depuis 2022 les affecte davantage que les intercommunalités.

Le niveau de trésorerie varie fortement selon la taille. Pour l'analyser, on peut examiner le nombre de jours de dépenses couverts. Conformément à une tendance habituelle, ce sont les petites communes (moins de 3 500 habitants) qui présentent la trésorerie la plus conséquente proportionnellement (au moins 131 jours de dépenses fin 2024 et allant jusqu'à près de 500 pour les plus petites). À l'inverse, les grandes communes ont la trésorerie la moins conséquente en proportion, avec seulement 26 jours de dépenses couverts et connaissent une forte baisse. La trésorerie des grandes communes n'a d'ailleurs que peu évolué sur un plus long terme. À titre de comparaison, elle s'élevait à 22 jours en 2010 et n'a connu depuis que des fluctuations de quelques jours.

Par ailleurs, certaines communes rencontrent des difficultés importantes. Un nombre croissant enregistre une trésorerie négative, à savoir 584 communes fin 2024 contre 497 fin 2023. Du côté des intercommunalités, 67 cas sont aussi observés fin 2024, contre 54 fin 2023.

Pour mesurer l'ampleur des difficultés, il existe un seuil d'alerte : l'épargne brute (les produits moins les charges de fonctionnement) doit représenter au moins 7% des produits de fonctionnement. En 2024, 4 306 communes se trouvent au-dessous de ce seuil, contre 3 368 en 2023 (+27,9%) soit approximativement 1 000 de plus en un an.

Et pour les départements et régions ?

Parmi les autres collectivités, la situation des départements apparaît comme la plus préoccupante, d'autant plus que leur trésorerie subit une détérioration particulièrement rapide. Elle a été presque divisée par deux (-45%) entre fin 2022 et fin 2024 malgré l'inflation (Cour des comptes, 2025, Les finances publiques locales 2025, Fascicule 1. P. 44). En 2024, un département sur trois se trouve sous le seuil d'alerte et 12 départements ont même une épargne nette négative. En effet, ils sont pris en tenaille entre des produits en stagnation ou en baisse, comme les droits de mutation à titre onéreux, et des besoins en hausse en lien avec leurs missions surtout sociales, comme le RSA ou l'aide sociale à l'enfance, difficilement modulables et pour certaines indexées sur l'inflation.

La trésorerie des régions s'établit fin 2024 au niveau le plus faible enregistré en sept ans, avec 1,2 milliard d'euros, soit moins de la moitié du niveau d'avant-Covid. Toutefois, aucune région n'atteint le seuil d'alerte. Après une période de hausse entre 2018 et 2021, les disponibilités des régions au Trésor ont enregistré un effondrement rapide. En effet, leur principale recette de fonctionnement, la TVA, a stagné alors que leurs dépenses de fonctionnement augmentaient.