Politique locale de l'habitat : les maires et le logement neuf ou les angles morts d'une priorité

La production de logements neufs a des vertus indéniables et peut même apparaître essentielle pour accroître l'offre ou pour améliorer l'existant. Mais qu'il s'agisse du parc privé ou social, les principaux vecteurs de la construction ne dépendent pas du bloc communal, même si son rôle incitatif ou au contraire malthusien ne saurait être complètement négligé. Avant de revenir sur celui-ci, il importe également de souligner que si la construction neuve peut jouer un rôle marginal dans la réponse à la crise du logement (forte hausse des prix du logement privé, tensions sur la demande de logements sociaux et augmentation du "sans-domicilisme"), elle n'est, à court et moyen terme, en aucune manière suffisante pour espérer y répondre.

Avec une moyenne entre environ 350 000 et 400 000 logements neufs autorisés à la construction chaque année, cette production annuelle ne représente en effet qu'à peine plus d'1% du parc total de résidences principales (38,4 millions). En outre, la construction neuve recule ces dernières années : entre février 2025 et janvier 2026, 381 486 logements ont été autorisés à la construction. C'est plus de 7% de moins que la moyenne des 5 années précédentes.

Ainsi, qu'il s'agisse de logement social ou, a fortiori, de logements privés, la relance de l'offre, indépendamment de la dépendance des pouvoirs locaux à l'égard de dynamiques et d'arbitrages nationaux (financements de l'État pour le logement social, niches fiscales et stratégies des investisseurs et des ménages pour le parc privé) apparaît moins efficace que les outils permettant de réguler l'ensemble du parc existant. La "crise du logement" repose d'ailleurs moins sur une offre insuffisante dans l'absolu (stock de logements construits) que sur leur inégale répartition géographique et le désajustement croissant entre les prix et caractéristiques des logements disponibles et les capacités financières et besoins des ménages.

PC, PLU, ZAN, ZAC, PLH… Des sigles et autant de compétences réglementaires

Le permis de construire fait partie des plus anciens outils dont disposent les maires pour agir sur l'urbanisation de leur commune. Ce pouvoir propre, auxquels ils restent le plus souvent attachés, ne leur permet pas d'augmenter l'offre de logement mais plutôt d'encadrer et, parfois, de limiter l'urbanisation. L'exercice de cette prérogative est encadré par un ensemble de documents administratifs fixant en amont les règles et conditions d'urbanisation et de construction auxquelles le demandeur doit se conformer.

Depuis la loi sur la Solidarité et le renouvellement urbain (SRU) du 13 décembre 2000, le plan local d'urbanisme (PLU) est le document de référence, qui détermine la destination future des sols communaux. Bien que fréquemment élaboré et adopté à l'échelle intercommunale désormais (on parle alors de PLUI), les communes gardent en réalité le plus souvent la main sur les priorités qu'elles souhaitent voir inscrites dans ce document quitte, parfois, à s'opposer aux ambitions intercommunales en matière de construction de logements sociaux notamment. Elles peuvent au contraire choisir de soutenir à travers lui la construction de logements neufs, en transformant des terres agricoles en terrains constructibles ou en modifiant le zonage de certaines parcelles à cette fin. Par exemple, les "servitudes de mixité sociale" permettent de consacrer des terrains à la construction exclusive ou partielle de logements sociaux.

Mais ces stratégies incitatives, qui sont d'autant plus efficaces qu'elles s'appuient sur un foncier déjà possédé par la puissance publique, restent largement dépendantes des logiques de marché et des dynamiques démographiques locales. Les études récentes montrent ainsi que "la répartition géographique des constructions neuves n'a jamais été aussi segmentée", opposant zones tendues et détendues notamment ("Comprendre la géographie des constructions neuves en France : dynamiques, contrastes et réalités", Enquete-logement2020.fr, 1er septembre 2025).

La construction neuve dans le périurbain, pavillonnaire notamment, a été limitée à la suite de l'adoption de la Loi Climat et résilience du 22 août 2021, reprenant un objectif de "zéro artificialisation nette" (ZAN) qui doit se traduire dans les PLU. Mais cette loi, que les élus présentent souvent comme une contrainte nouvelle en matière d'urbanisation, a surtout réorienté les investissements immobiliers aux franges des territoires les plus attractifs (dans des communes bénéficiant encore de réserves foncières urbanisables), ou dans les centres villes attractifs (renouvellement urbain et mutation de friches) (Nessi H., "L'impact de la politique du Zéro artificialisation nette", RIURBA, 25 octobre 2024).

Dans ces quartiers centraux ou péricentraux, les élus municipaux et les intercommunalités choisissent souvent de créer des zones d'aménagement concertés (ZAC), avec des objectifs de développement de l'offre de logements, en lien avec des activités commerciales ou de bureau. Outre la question sensible de la densification induite, ces projets donnent lieu à la négociation, avec les promoteurs immobiliers acquéreurs des terrains, de la quantité mais aussi de la typologie des futurs logements. Les EPCI prescrivent désormais, en lien avec les objectifs du programme local de l'habitat (PLH) qu'ils ont adopté, la construction par les promoteurs d'une proportion minimale (souvent 30%) de logements sociaux, sous le régime quasi exclusif de la vente en état futur d'achèvement (VEFA), afin qu'ils soient vendus à des bailleurs sociaux partenaires.

Une faible capacité à contenir les prix

La nécessité budgétaire d'équilibrer des opérations d'aménagement et de portage foncier coûteuses, ou l'opportunité de faire fructifier un actif profitable en contexte de disette budgétaire, pousse les villes à vendre leur foncier au meilleur prix. Ceci a pour conséquence la part importante de logements en accession à la propriété dans les projets, avec des prix de vente élevés, permettant aux promoteurs de maintenir leur taux de profit en dépit du coût du foncier.

Ainsi, ces grandes opérations qui augmentent l'offre de logements dans les communes attractives, sont loin de contribuer à la baisse des prix (c'est même plutôt l'inverse qui a été observé ces dernières années à Nantes, Bordeaux ou Toulouse), ou à limiter l'étalement urbain, en proposant des produits à des ménages qui, sinon, partiraient dans le périurbain. Il apparaît plutôt que les ménages primo-accédants continuent de rechercher des maisons en périphérie plus éloignée ou dans l'ancien (contribuant à la hausse des prix sur ce marché), pendant que les appartements en accession à la propriété dans les grandes villes sont acquis majoritairement par des investisseurs, multi-propriétaires bailleurs bénéficiant des mesures de défiscalisation (David Rottman, Faire la ville sans les promoteurs immobiliers, Apogée, 2025).

De fait, si les communes et les intercommunalités disposent d'outils d'aménagement (à travers leur participation dans des sociétés publiques locales d'aménagement - SPLA - notamment) facilitant la sortie d'opérations et de "projets urbains", si elles peuvent mobiliser leur foncier au service d'une augmentation globale de l'offre de logements, elles ne maîtrisent pas les déterminants de la demande et, en l'occurrence, subissent largement les effets en la matière des incitations fiscales (dispositif Pinel récemment) décidées par le législateur.

Le mécanisme du bail réel solidaire (BRS), qui dissocie l'acquisition d'un appartement de celle du foncier sur lequel il repose, loué par l'acquéreur à un organisme public, a le vent en poupe dans de nombreuses collectivités, où il est parfois promu comme une "solution miracle" contre la hausse des prix de l'accession. S'il permet en effet de faire baisser sensiblement les prix de vente et de répondre davantage aux besoins de primo-accédants occupants, on ne comptait en 2024 que 3709 logements livrés selon ce régime de propriété et autour de 24 000 logements en projet (soit 0,0006% du stock des résidences principales). Plus efficace que la promotion immobilière pour cibler des bénéficiaires et pour empêcher la spéculation (le prix de revente reste encadré), le BRS représente un coût significatif pour les acteurs publics locaux (qui acquièrent le foncier à prix élevé sans pouvoir le revendre). Surtout, le prix moyen des logements produits sous ce régime qui, bien qu'inférieur aux prix du marché, reste relativement élevé (de 2500 à 3500 euros le m2 hors Ile-de-France, auxquels s'ajoute une redevance foncière mensuelle), les destinent aux classes moyennes, voire aux classes moyennes supérieures.